RESUMEN publica un capítulo del libro «Las Otras Heridas: Extractivismo y 50 años de lucha socioambiental en Chile«, trabajo lanzado en el marco de la conmemoración de los 50 años del golpe de Estado por el Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales – OLCA. En este capítulo, se sistematiza parte de la historia del sector eléctrico en Chile, dando una mirada a su privatización como herencia de la dictadura cívico-militar y las tensiones que arrastra en la actualidad.Por Ximena Cuadra Montoya*
Actualmente, el modelo energético en Chile está atravesando transformaciones marcadas por las lógicas globales del capitalismo verde y la modernización ecológica: el hidrógeno verde, H2V, se proyecta como fuente para la descarbonización, sobre todo de las grandes economías. Producto del potencial de generación eléctrica a partir de energías renovables, se observa al país como polo de abastecimiento de este tipo de energía. Por ello, la agenda de las autoridades y empresas transnacionales y nacionales ha comenzado a diseñar una serie de instrumentos de política pública, proyectos de ley y mecanismos de cooperación internacional como los desarrollados con la Unión Europea que incluyen instrumentos que fortalecen las energías renovables (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2023).
A esto se le suman las nuevas inversiones de Energías Renovables No Convencionales, en adelante ERNC, y plantas de producción de H2V, entre otros, que ya proponen empresas de diversos orígenes. Todo esto debe ser observado a la luz de la economía política chilena de la energía, marcada por la lógica neoliberal que transformó las relaciones sociales asociadas a las diversas actividades productivas y comercializadoras del país desde la dictadura, pero que se ha enraizado como lógica cultural. El mercado eléctrico fue totalmente privatizado bajo la creencia que el mercado lograría regular el sector y que el Estado, a través de fiscalizaciones y regulaciones podría asegurar abastecimiento, acceso a la energía y disminución de los precios. Por ello, mirar el presente y proyectar el futuro de la generación de energía eléctrica en el país amerita revisar los últimos 50 años de política, cuestionar las transformaciones y continuidades que han acontecido en torno a este ámbito desde una dimensión de la economía política, pero también ambiental, ecológica, así como social y cultural.
En este capítulo se revisan elementos de la historia de la electricidad en Chile, así como de las transformaciones legales y políticas que nos permiten entender las últimas cinco décadas del sector. Posteriormente hay una descripción de las medidas implementadas durante el proceso de modernización eléctrica, que desde el segundo gobierno de Bachelet se consolidó en una serie de legislaciones e instrumentos, concretándose en la Política Energética 2050 hoy no sólo vigente sino fortalecida. Una tendencia a la que han respondido los últimos gobiernos es, justamente la expansión de las ERNC. Finalmente, se analizan las implicancias del modelo subsidiario para la emergencia de conflictos socioambientales que surgen como respuesta al malestar de la ciudadanía y que tienen como reacción nuevos enfoques que no han logrado su objetivo de contener las controversias. Al contrario, los diversos estudios sobre la movilización socioambiental dan cuenta que las actorías locales están enfrentadas a las nuevas inversiones energéticas, distribuidas por todo el país, por la incertidumbre que pueda significar su expansión y la posible configuración de nuevas zonas de sacrificio.
Elementos de la historia de la electricidad en Chile
El surgimiento de la electricidad en Chile estuvo en manos de empresas mineras, sin embargo, rápidamente a partir de la década de los treinta, cuando se discutía el rol del Estado en la industrialización del país, es la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, la que consolida el primer Plan de Electrificación del País, PEP. Así, el Estado se hace parte del mercado eléctrico hasta convertirse en monopolio hacia fines de la década de los sesenta.
Los primeros proyectos de electrificación privada en Chile
La electricidad en Chile se inicia como requerimiento de las inversiones mineras y con una nula participación del Estado, como era la tónica en la gestión de las actividades productivas y de servicios de la época (Instituto de Ingenieros de Chile, 1988, p. 23). La primera central es hidroeléctrica y se remonta a 1897, en Chivilingo, como iniciativa de los propietarios de las minas de carbón de la zona de Lota, generando 415 kW (Napadensky Pastene, 2007, p. 124). Luego, empresas salitreras y de cobre construyen una diversidad de infraestructuras para autoconsumo, así como empresas eléctricas para servicio público, abasteciendo centros urbanos, pequeñas localidades y la electrificación de ferrocarriles. Entre varias de estas se destacan las centrales pequeñas, como Aldunate, de 0,5 mW que abastecía a Valparaíso desde 1904; o la Central Sloman, en Loa, de 0,9 mW, que data de 1911; o las de mayor envergadura, como la Central Coya, de 1911, con una potencia de 33mW, y la central Pangal de 22 mW, que se inaugura en 1921, ambas en Machalí, zona cuprífera y considerada centro neurálgico de la producción eléctrica (Yañez, 2017, p. 182).
Las fuentes de generación de este primer período de la energía eléctrica eran tanto hidroeléctricas (55%) como termoeléctricas en base a carbón (45%) y el crecimiento de este sector alcanzaba un promedio anual de 14%. En efecto, a la altura de 1930, durante las tres primeras décadas del siglo XX, Chile era –después de Cuba– el segundo país con la mayor oferta eléctrica de América Latina, llegando a disponer de 300 mw de potencia instalada (Yañez, 2017, pp. 189–190).
El surgimiento de la Endesa, el Plan de Electrificación Nacional y la lógica desarrollista
La intervención del Estado en el sector se inicia en 1925 cuando se crea un Fondo de Servicios Eléctricos en el marco de la primera ley eléctrica que se redacta en el país. Esta ley fue derogada en 1931 y modificada por un código más robusto1. Posteriormente, con la creación de la CORFO en 1939, se elabora lo que podríamos comprender como la primera iniciativa pública energética que crea un plan para el fomento de la producción eléctrica, el Plan de Electrificación Nacional (Consejo de la Corporación de Fomento de la Producción, 1939, p. 7). La CORFO, organismo del Estado chileno encargado de impulsar la actividad productiva nacional tenía el objetivo de fortalecer la industrialización. Esta institución es resultado de un debate de larga data respecto al rol del Estado en la economía, que proponía una “integración hacia adentro” o un “social-productivismo”, y que en el período ubicado entre 1920 a 1938 logró llegar a ser una idea de carácter hegemónica, pues se configuró en un discurso programático de las fuerzas políticas gobernantes (Salazar y Pinto, 1999, p. 151). Cabe destacar que este plan concretó una iniciativa impulsada por un grupo de ingenieros que defendía el rol del Estado en la electrificación nacional y la necesidad de expandir la electricidad por el país, cuestión que sólo sería posible con una inversión estatal pues los privados no verían rentable este tipo de inversiones (Soto Vejar, 2017, p. 7).
Luego, en 1944 la CORFO crea la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (ENDESA), a la cual le traspasa las obras que se habían planificado. ENDESA construyó las primeras once centrales hidroeléctricas públicas en el país desde el río Aconcagua al río Pilmaiquén: Pilmaiquén (1944), Sauzal (1948), Abanico (1948), Los Molles (1952), Pullinque (1962); Cipreses (1955), Sauzalito (1959), Isla (1963), Rapel (1968), El Toro (1973-1974); Antuco (1981). Con posterioridad, ENDESA construye centrales termoeléctricas a carbón: Huasco (1965) y Bocamina (1970); y a gas, Diego de Almagro (1961), Huasco (1977), y Concepción (1982). ENDESA además se hizo cargo de la distribución de energía. Tal como señalan Folchi, Blanco y Maier, hacia 1952 Endesa había formado diez compañías de distribución y tuvo que adquirir otras cinco que ya existían, a causa de la descapitalización y quiebra de algunas f irmas de este rubro absorbidas finalmente por esta empresa pública (Folchi et al., 2019, pp. 402–405).
La creación de la CORFO con este plan de fortalecimiento del sector eléctrico y la posterior construcción de esta serie de obras públicas como parte de la expansión de la energía en el país dan cuenta que las ideas técnico-políticas respecto al rol del Estado en la energía no solo cobraron fuerza, sino se consolidaron (Soto Vejar, 2017). Ahora bien, el foco inicial de CORFO no fue la estatización del sector eléctrico, sino más bien la creación de un sistema mixto que le entregara garantías a la inversión privada. Entonces, el régimen mixto en el sector eléctrico iniciado con CORFO en los ´30, pasó a estar dirigido por ENDESA, empresa estatal, que hacia 1973 quedó a cargo de la mayor parte de la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica en el país (Folchi et al., 2019).
Un acuerdo de la elite chilena llegó a ser que la energía eléctrica estuviera dentro de los servicios públicos de los que se hacía cargo el Estado en tanto garante de derechos sociales y económicos. Como consecuencia de este consenso, Endesa cobró relevancia tal que se estatizó completamente hacia fines de los años 60 (Folchi et al., 2019, p. 408). Además, considerando el período de auge industrial también impulsado por la CORFO, el Estado fue promotor de la defensa del mejoramiento del estándar de vida asociado al consumo de manufacturas y del crecimiento económico. Esto pasa a ser clave para dar cuenta de la finalidad última de la política eléctrica, la que además tiene como referente a los países que son potencia mundial:
“Si se trata de la posibilidad de crecimiento de la producción y de mejoramiento del standard de vida, entonces la industria manufacturera señala las más elevadas expectativas (…) La producción manufacturera es, como puede observarse, lo que diferencia a 1os Estados Unidos del resto de 1os demás países y lo que explica su alto standard de vida, el cual puede medirse por la entrada nacional por habitante” (Consejo de la Corporación de Fomento de la Producción, 1939, pp. 5–6)
Además de este componente económico y político revisado hasta ahora, es necesario entender el campo de las ideas y significados de las prácticas hegemónico-coloniales del desarrollismo de la época (Cuadra Montoya, 2022, p. 80). Principalmente, en ese período de auge industrial se vivencia un enfoque no solo de carácter económico sino también cultural en torno al rol del Estado y a la configuración de la nación chilena (Isla Monsalve, 2017), que contrapone progreso y racionalidad con la “mentalidad tradicional de origen indígena e hispánica”. En esta última se encontrarán los obstáculos para “salir del subdesarrollo” (Góngora, 1981, p. 125). Así, lo indígena es asociado al pasado, y el progreso al presente y futuro.
Justamente, tres de las primeras centrales hidroeléctricas del programa de la CORFO se construyeron en territorio mapuche (Pilmaiquén, Pullinque y Abanico). En los documentos de la política eléctrica de la CORFO y en los primeros proyectos de Endesa es posible advertir que éstos no hicieron jamás mención a la existencia de comunidades mapuche en sus entornos. Hoy al menos sobre el Río Pilmaiquén y la laguna Pullinque persisten serias conflictividades que confrontan los desarrollos hidroeléctricos. En consecuencia, el territorio mapuche, cohabitante en ese espacio, no existía en la configuración de la expansión eléctrica. Tampoco se discute en las memorias de los proyectos cuáles fueron los conflictos que existieron en su momento para situar las centrales en las diversas localidades; cómo se desarrollaron las compras y expropiaciones de los terrenos; dónde y en qué condiciones fueron desplazadas las familias.
Este silencio, lo que no se dice sobre estos espacios y sujetos parece entonces comprenderlos como entidades disponibles en función de la racionalidad industrializadora que primaba en este momento para el proyecto hegemónico del país. Una evidencia identificada y analizada son las fotografías de Luis Ladrón de Guevara, quien ilustra los paisajes de la industrialización de mediados de siglo (Errázuriz et Booth, 2015). En su trabajo, las centrales hidroeléctricas aparecen retratadas como signo de inicio del tiempo de estos lugares, del control del espacio, del triunfo de la racionalidad y de la civilización.
En efecto, para este artista, el foco de su trabajo era “comunicar la idea del progreso como algo trascendente” (Servicio Nacional del Patrimonio Cultural, s. f.). Las imágenes y los textos sobre la expansión de la electricidad en territorio mapuche son entendidas en esta investigación como reproductores de la idea de terra nullius que forma parte de las prácticas raciales de las políticas ambientales (Van Sant et al., 2021), es decir, territorios vacíos y disponibles para su utilización por el proyecto civilizador de la electricidad. La invisibilización de los territorios y poblaciones indígenas en los documentos clave de la época hacen parte de lo que comprendemos como prácticas hegemónico coloniales de despojo territorial y que se expresan en diversas conflictividades del presente. Esto es consistente con las lógicas integracionistas, civilizadoras y desarrollistas de la chilenización que se han reproducido durante este mismo periodo histórico por parte del Estado.
Las medidas de la Unidad Popular para fortalecer el sector eléctrico
Hacia 1970 y 1973 el panorama eléctrico nacional da cuenta de una serie de tensiones producto de la crisis del precio de las energías. Desde la perspectiva de la CORFO el Estado debía fortalecer su rol en el sector eléctrico por la importancia de éste en otras actividades económicas. En 1970 poco antes del inicio del gobierno del presidente Salvador Allende, finalizó el proceso de estatización de Chilectra, iniciado en 1965 con Eduardo Frei Montalva.
El objetivo era enfrentar el problema de producción eléctrica que en 1964 obligó a ENDESA a entregarle energía a Chilectra para abastecer Santiago, Valparaíso y Aconcagua, tal como se indica en el mensaje del proyecto de ley ingresado entonces por el ejecutivo (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, s.f.). Además, ese año se inauguró en Coronel la central termoeléctrica Bocamina, construida como parte de las estrategias para resolver el problema de distribución comercial del carbón (Folchi et al., 2019, pp. 402–405). Otro elemento del contexto era el aumento de la demanda eléctrica, al mismo tiempo que el aumento del precio del petróleo, lo que llevó a impulsar con más fuerza este tipo de medidas para estatizar las empresas eléctricas, fortaleciendo el plan de crecimiento de la hidroelectricidad, de modo tal de garantizar abastecimiento y soberanía energética, limitando las importaciones del petróleo. En definitiva, ello llevó al aumento de la subvención del precio de la energía (Subsecretaría de Energía y Universidad de Santiago de Chile, 2023).
El sector eléctrico en el periodo de la Unidad Popular ha sido poco estudiado, tal como lo confirma un reciente informe de la Subsecretaría de Energía y la Universidad de Santiago de Chile (2023) el cual subraya que durante este período aspectos distintivos fueron el fortalecimiento de las iniciativas de puesta en marcha de las infraestructuras de Endesa (Central el Toro y los proyectos de construcción de la Central Antuco, Colbún y expansión de Rapel). También, se señala que la Unidad Popular tenía la intención de fortalecer la incorporación de los trabajadores a los mecanismos decisionales de las empresas estatales, “lo cual permitió que en 1972 y 1973 diferentes dirigentes sindicales se incorporaran a los directorios de las empresas, además de asumir varios cargos como encargados de personal de las compañías” (Subsecretaría de Energía y Universidad de Santiago de Chile, 2023, p. 11).
La Dictadura y las medidas neoliberales sobre el sector eléctrico
El modelo neoliberal en el sector eléctrico se instaló a través de un proceso que demoró más de una década. Pero se inició rápidamente, revisando la situación de las empresas que habían sido estatizadas, y luego generando mecanismos legales e institucionales para la privatización de las empresas públicas. Además, en este período se produjo una de las crisis económicas que ralentizó para éste y otros sectores, la atracción de capitales.
La creación del código eléctrico: el rol del Estado Subsidiario
La dictadura reconfiguró el rol del Estado de benefactor a uno de carácter subsidiario, entregándole a los particulares las empresas públicas, y replegando al Estado a una función de regulación y fiscalización del sector eléctrico, dándole herramientas para que pudiera ser solidario y subsidiario con quienes no tuvieran recursos (Vergara Blanco, 2012).
De este modo son tres las principales medidas legislativo-institucionales. Primero, se crea la Comisión Nacional de Energía (1978), que tenía como finalidad elaborar y coordinar planes y políticas. Luego se promulga el Decreto con Fuerza de Ley Nº1 de 1982, que aprueba una nueva “Ley general de servicios eléctricos, en materia de energía eléctrica” (LGSE) y se crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (LSEC) en 1985. Todo ello tenía la finalidad de entregar certezas jurídicas a los privados pues un objetivo de las autoridades y empresas públicas era “atraer inversionistas para el proceso de privatización, considerando la envergadura de las inversiones proyectadas” (Subsecretaría de Energía y Universidad de Santiago de Chile, 2023, p. 14). El supuesto era que la libre competencia les permitiría buscar los más bajos costos para maximizar su beneficio en tanto empresas (Maillet, 2015).
Privatización de las empresas eléctricas
Con el golpe de Estado en 1973, el proyecto país de empresas públicas es interferido. La CORFO y ENDESA sufren la intervención de la junta militar que tomó el poder político, incorporándose militares en las juntas directivas de ambas instituciones (ENDESA, 1993; Nazer Ahumada et al., 2009). Así, el rol regulador y subsidiario del Estado en el sector energético comenzó a concretarse con licitaciones públicas que pusieron a la venta las empresas públicas del sector eléctrico. La privatización de ENDESA en cuanto tal se concreta entre 1986 y 1990. Esto comienza con la licitación pública que puso en venta las centrales Pilmaiquén y Pullinque, entre 1986 y 1987 y luego con la venta de empresas de distribución de ENDESA (Moguillansky, 1997). Cabe destacar que de ese proceso se hizo parte un entramado de funcionarios chilenos del gobierno dictatorial (Monckeberg, 2015). Así, la privatización de ENDESA, que llegó a ser la segunda mayor empresa pública, significó una pérdida al Estado de mil millones de dólares. Actualmente esta compañía pertenece al grupo italiano ENEL.
Esto también sucedió con Chilectra. En pleno proceso de diseño del modelo subsidiario de la energía, una primera decisión, en 1981, fue dividir esta empresa en tres, bajo un mismo Holding: Chilgener, Chilquinta y Chilmetro (Subsecretaría de Energía y Universidad de Santiago de Chile, 2023). Luego, la siguiente acción fue emprender la privatización, lo que ocurrió entre 1985 y 1987 en un proceso liderado por José Yuraszeck, quien desde 1984 ocupó la gerencia de esta compañía y luego impulsó la venta de acciones entre funcionarios y trabajadores. En definitiva, Yuraszeck junto a otros exfuncionarios y empresarios, se hicieron propietarios del conjunto de acciones que constituyeron en la empresa ENERSIS, las que luego fueron vendidos a Endesa España en 1997 (Rozas Balbontín, 2009).
Esta venta fue conocida como el llamado “caso Chispas”, por el cual los investigados fueron condenados a pagar USD 75 millones, en 2004 (Superintendencia de Valores y Seguros, 2004).
El período postdictatorial y el fortalecimiento neoliberal del sector eléctrico
Desde 1982 hasta el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2005), estuvo vigente la legislación eléctrica contenida en la Ley General de Servicios Eléctricos (LGSE). En 2002 se inició la modernización de la gestión energética en Chile con un proyecto de ley que buscaba enfrentar los problemas de organización y regulación del sector (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2004). Desde ese momento comenzaron una serie de transformaciones en el sector eléctrico con implicancias concretas en el desarrollo de conflictos por la instalación de proyectos extractivos.
El alza de los precios de la electricidad luego de los cortes de suministro de gas desde Argentina a inicios de los años dos mil (Madariaga y Gladina, 2018), impulsó esta modernización, que incluía la independencia y diversificación energética. Así, se promulgaron legislaciones que regularon la expansión de la transmisión eléctrica e introdujeron las licitaciones de contratos de las empresas distribuidoras de electricidad (Rudnick y Palma, 2018)2. Al mismo tiempo que se concretaban estas reformas, las compañías eléctricas anunciaron nuevos proyectos, entre los cuales se encontraba el sector hidroeléctrico (Bauer, 2009).
Luego, en el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) se generaron las bases del primer Ministerio de Energía del país, creado en 2010. En ese momento el debate en boga eran las obligaciones frente al Protocolo de Kioto, y por ello se planteó la necesidad de asumir la diversificación de la matriz energética y la independencia energética. El rol del Estado se pensó como regulador y garante de la disponibilidad energética, regulando los precios e invirtiendo en infraestructura, además del fomento a la libre competencia (Tokman, 2008).
Además, aunque todavía no era un asunto central, se comienza a problematizar la necesidad de implementar el resguardo de los derechos indígenas como un asunto de viabilidad política y social del desarrollo energético (Tokman, 2008, p. 91?91). Esta discusión también se dio en la política indígena de esa época, en el documento Re-Conocer Pacto Social por la Multiculturalidad, donde se advertía la necesidad de gestionar el conflicto político con los pueblos indígenas abordando, entre otros aspectos, la dimensión económico productiva, incluyendo el sector energético a través del fomento de energías alternativas y tecnologías adecuadas, y custodiando la calidad y usos del agua (Gobierno de Chile, 2008).
Así, las ERNC, son definidas como “aquellas fuentes, o combinaciones de fuentes de energía y de tecnología, no extendidas en el país. Incluyen las energías eólica, geotérmica, solar (térmica y fotovoltaica), de la biomasa (sólida, líquida y biogás), de los mares (corrientes marinas, mareas, olas y gradientes térmicos) e hidráulica (restringida a pequeñas centrales, definidos, en Chile como aquellas menores a 20 MW de capacidad instalada)” (Tokman, 2008, p. 77). Éstas surgen como alternativas para avanzar en la seguridad e independencia energética. La primera ley para el desarrollo de las ERNC, la Ley N°20.257 del 2008 estableció la obligación de las empresas eléctricas que comercializan energía en los sistemas eléctricos con capacidad instalada superior a 200 MW, de “inyectar 5% de ERNC a los sistemas eléctricos” (Tokman, 2008, p. 80). Esta medida fomentó el desarrollo de proyectos de ERNC y explica el aumento de las pequeñas centrales hidroeléctricas desde dicho período.
En este contexto de fines de la década de los 2000 se suma el escenario del debate ambiental sobre los efectos de los grandes centrales de energía: la termoeléctrica Castilla, en el norte del país y el megaproyecto HidroAysén de ENDESA en el extremo sur, que provocaron grandes movilizaciones. El gobierno finalmente desistió de estos proyectos, lo que acrecentó el discurso de crisis de disposición de energía. Posteriormente, el 2011, reportes especializados “coincidieron en el diagnóstico de que el mercado eléctrico tenía una alta concentración de la oferta, por lo que había un déficit de competencia; que existía alta resistencia ciudadana a los proyectos de generación; y que era urgente reducir la emisión de gases de efecto invernadero” (Maillet y Rozas Bugueño, 2019, p. 223).
Así, una de las medidas tomadas durante el primer gobierno de Piñera apuntaba a continuar con el fomento de las ERNC para lo cual se promulgó la ley N°20.698, conocida también como Ley 20/25, que fijaba que el objetivo obligatorio del mercado fuera de un 20% de ERNC al 2025 (Rudnick et Palma, 2018). Además del apoyo a las ERNC, ese gobierno hizo explícita su intención de fortalecer la hidroelectricidad debido a alto potencial hídrico del país (Ministerio de Energía, 2012). También, se creó la Ley N°20.571 que reguló las tarifas de los generadores residenciales y buscaba que la ciudadanía incorporara las energías renovables a escala domiciliaria y local, sin embargo, esto no ha logrado masificarse (Baquedano, 2018).
La crisis de precios y movilización ciudadana vendría a consolidar aún más las ideas que defendían la presencia del Estado en el sector eléctrico, así como concretar el impulso de las energías sostenibles y medidas de planificación participativa. Así, durante el segundo mandato de Michelle Bachelet 2014-2018 se concretó la primera política energética de Chile, ya citada como Energía 2050 (Ministerio de Energía, 2015) que, junto a un cuerpo normativo, consolidó el rol del Estado como promotor del mercado eléctrico. En lo que respecta al incentivo a los mercados se promulgaron tres nuevas leyes, marcando el viraje gubernamental: la Ley N°20.805 buscaba aumentar la competencia en el mercado eléctrico, introduciendo condiciones favorables para las ERNC; la Ley N°20.987 estableció la ampliación del giro de la empresa estatal Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), de manera que ingresó un actor potente en la competencia por los precios. Finalmente, la Ley N°20.936 sobre transmisión eléctrica, crea nuevas infraestructuras y propone planificaciones de largo plazo del crecimiento energético.
El hecho de que el rol del Estado quedara fijado en legislaciones y no solo en políticas coyunturales da cuenta de elementos de transformación de gran envergadura del modelo (Maillet et Rozas Bugueño, 2019). De esta manera, el viejo modelo de política energética basado en del mercado autorregulado, cambió definitivamente a uno en que la presencia del Estado es vital para incentivarlo, aumentar la competencia y asegurar la infraestructura (Madariaga et Gladina, 2018; Maillet et Rozas Bugueño, 2019). Según el impulsor de esta política, el ministro de energía Máximo Pacheco, el quehacer del Estado debe ser en torno al manejo de los precios y esto se lograría a en base a la desconcentración de los mercados, la diversificación de la matriz energética con más proyectos de ERNC, y el control de los conflictos sociales para que los proyectos se construyan (Pacheco M., 2018). Desde este enfoque, el bajo precio de la energía es lo que garantiza el bien común (Nuñez, 2018) sin que se hayan cuestionado los principios neoliberales que rigen el sector.
El boom de las energías renovables no convencionales y la expansión de los territorios de la energía
El enfoque a largo plazo de la política Energía 2050, lanzada el 30 de diciembre de 2015, entre varias de sus metas, propone dos asuntos relevantes para comprender los conflictos socioambientales a lo largo del país: se espera que al 2050 al menos el 70% de la generación eléctrica nacional provenga de energías renovables y al 2035, un 60% lo haga (Ministerio de Energía, 2015, p. 14); y que la totalidad de los proyectos energéticos desarrollados en el país cuente con mecanismos de asociatividad con la comunidad. La energía renovable a la que se refiere esta política es principalmente la hidroelectricidad, aunque también se indica la energía eólica y fotovoltaica.
Ello se explica en función de varios factores. Uno está asociado a los compromisos internacionales para disminuir los Gases Efecto Invernadero, GEI, y por lo tanto a “desfosilizar la energía” (Ministerio de Energía, 2015, p. 31). Otro está asociado a la disponibilidad y bajo costo de la hidroelectricidad. Los estudios encargados en el marco de la política identifican que el país cuenta con un potencial bruto de 16GW de capacidad de generación hidroeléctrica concentrada en el centro y sur del país (Ministerio de Energía, 2015, p. 73). Sin embargo, desde el campo de las organizaciones ambientalistas se cuestiona la necesidad de crecimiento del sector, puesto que la capacidad instalada de generación eléctrica en Chile es mucho más alta que la demanda (Infante Correa, 2015).
Así, en Energía 2050 se espera que al 2035, un 40% de la energía provenga de este tipo de fuentes. Una acción que se destacó dentro de estas medidas fue el Plan 100 Mini-Hidro, informado por Pacheco a fines del 2014, que tendía a promover la acción de inversionistas en esta área3. El objetivo era llegar a la implementación de 100 proyectos de Mini Centrales Hidroeléctricas, es decir, de generadoras de menos de 20mw. 70 % de estas se ubicaban entre el Maule y Araucanía (Nuñez, 2018, p. 491). En específico 18 centrales hidroeléctricas serían construidas en la Araucanía (Álvarez, 2015), región con una alta conflictividad social, en particular liderada por las comunidades mapuche vecinas de los proyectos.
Estas medidas también fueron incorporadas al Plan de Acción Contra el Cambio Climático, con la intención de documentar las acciones del Estado que contribuyen a la diversificación de la matriz energética y por lo tanto a la reducción de CO2, y a las acciones para concretar uno de los siete objetivos de desarrollo sostenible (Ministerio del Medio Ambiente, 2017). Es decir, con estos antecedentes también se puede constatar que el aumento de proyectos de ERNC se complementa con problemáticas y discursos globales.
También, se creó la Unidad de Gestión de Proyectos (UG), que se hizo cargo de incentivar la concreción de una cartera de proyectos privados, apoyando a las empresas energéticas en la gestión financiera, así como en los permisos ambientales y sectoriales (Nuñez, 2018). De este modo, esta unidad generó el diálogo entre empresas y el sector público para acelerar la gestión de los permisos sectoriales. El discurso de justificación era que aumentar la cantidad de proyectos en el sistema, es decir generar competencia, permitiría bajar los precios, y por lo tanto avanzar hacia el “bien común” (Nuñez, 2018, p. 489). Al finalizar el mandato de Bachelet, en diciembre de 2017, existían 66 proyectos nuevos ejecutados, de los cuales 54 estaban en operación y 12 en construcción, lo cual es evaluado por sus impulsores como un éxito. En el gobierno de Bachelet la capacidad instalada de generación eléctrica aumentó en 77% (Nuñez, 2018, p. 501).
El año 2021 Energía 2050 experimentó un proceso de actualización. Un aspecto relevante está dado por las transformaciones del mercado de las renovables durante este último período, pues el sector con mayor crecimiento dentro de las renovables ha sido el fotovoltaico y eólico, y no el hidroeléctrico como lo esperaba el gobierno el 2015. Esto da cuenta del bajo impacto que tienen finalmente estas políticas de fomento, y que es más bien el mercado, es decir son las empresas las que deciden qué invertir y dónde. Además, este último período se ha desarrollado la Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde que establece que el país será una potencia global en la producción de este recurso hacia 2050, proyectando que el sector energía se convierta en un sector productivo tan importante para el país como la minería (Ministerio de Energía, 2020).
En definitiva, han aumentado las ERNC en todo el país y se han diversificado las fuentes de generación eléctrica. Hacia el 2010 existía una capacidad instalada de este tipo de energía de 586,38 mW de potencia bruta en el Sistema Eléctrico Nacional, administrado por 47 centrales eléctricas. Hoy existen 13.067,80 mW de capacidad instalada, en 650 centrales (Comisión Nacional de Energía, 2023). Del total de capacidad instalada, un 23% proviene de energía solar; 13,32% de energía eólica y 10,43% de centrales de pasada. Es decir, estamos ante un sector pujante y que como ha sido señalado tiene la posibilidad material y política de seguir creciendo. ¿Cuáles serán estos nuevos territorios energéticos? ¿Qué tipo de zonas son las que se verán afectadas? ¿Cómo serán decididas estas instalaciones? Son algunas de las interrogantes que deja la lectura de las declaraciones públicas de autoridades y documentos de la política sobre energía, ya que la incerteza, especulación y ambigüedad hacen carne el juego de la lógica neoliberal que pretende controlar la naturaleza y la capacidad organizada de la población.
Reflexiones finales: Conflicto social, la cuestión indígena y ambiental como nudos no resueltos por los nuevos enfoques de vinculación empresa-comunidad
Los asuntos relativos a la energía se encuentran entre los principales tipos de movilización ambiental en el país. Así lo identifica el estudio realizado por Mathilde Allain, quien analizó la base de datos del Observatorio de Conflictos del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES), que entre 2012 y 2017 registra 227 protestas por proyectos energéticos. Estas representan un 20,4% del total de protestas socio-ambientales (Allain, 2019). En este mismo sentido el Núcleo Milenio de Investigación en Energía y la Sociedad (NUMIES) identifica que las centrales hidroeléctricas de pasada y las centrales termoeléctricas son los tipos de proyectos energéticos que más movilización han suscitado entre el 2000 y el 2016. Agregan que los actores mayormente movilizados son las personas vecinas a los proyectos, es decir, las directamente afectadas (Tironi y Pircovi, 2017).
En definitiva, los proyectos de ERNC no son menos conflictivos, y la envergadura de los proyectos no se correlaciona necesariamente con una baja de la conflictividad. Al contrario, al existir más proyectos en más territorios ha aumentado la cantidad de localidades movilizadas por todo el país contra una diversidad de proyectos. Esta dispersión y diversidad han contribuido a la construcción de redes territoriales, regionales y nacionales de movimientos en defensa de sus territorios. En efecto, la expresión “defensa del territorio” comienza a expandirse de la mano de articulaciones locales de comunidades organizadas ante este tipo de proyectos, que se dicen inocuos, pero en la práctica, las obras y operaciones de las empresas ligadas a ellos, demuestran en la vida cotidiana los impactos que generan.
La respuesta de la política pública en materia de energía, marcada por este carácter subsidiario que en definitiva le concede un rol al Estado de planificador, coordinador y promotor del mercado eléctrico, además de regulador de la normativa ambiental, se encuentra con limitaciones. De una parte, lo que se ha planificado por ejemplo en los Planes Energéticos Regionales no necesariamente es lo que se ha construido, pues las empresas responden a los incentivos de mercado y a las oportunidades de inversión. Eso aconteció con el llamado Plan 100 Mini Hidros de Pacheco Matte en el cual, del total de proyectos, no todos llegaron a concretarse, y de otra parte, este plan se constituyó por iniciativas que las empresas ya tenían en cartera, y que el Ministerio de Energía decidió priorizar. De otro lado, las estrategias para contener la conflictividad tal como la promoción de la asociatividad entre empresas y comunidad, o la normativa para promover energía distribuida, no son suficientes para erigir a la ciudadanía local como actores partícipes de los procesos de generación. La política pública no tiene capacidad para pensar la proyección energética desde las necesidades locales de energía, pues es el mercado, es decir las empresas, las que deciden dónde quieren instalarse. El rol de las empresas es demostrar que cumplirán la normativa ambiental y que sus impactos serán compensados, reparados o mitigados.
Entonces, en la ciudadanía, según se aprecia por la experiencia de trabajo de campo con comunidades afectadas por proyectos de ERNC, prima el sentimiento de estar siendo manipulada por los intereses empresariales “Este proyecto no nos beneficia ni a nosotros ni al territorio”, “no necesitamos esta energía”, “esta energía no es para nosotros” o “esta central no genera trabajo sólo destrucción” son expresiones recurrentes de las comunidades movilizadas. Finalmente, las comunidades indígenas siguen siendo excluidas de los procesos de toma de decisiones, aún si estas participan de todas las instancias y espacios disponibles por la institucionalidad porque en los casos de gran envergadura prima una lógica deliberante y consultiva. Y en otros, como muchos de los proyectos ERNC, hay una lógica de exclusión (Cuadra Montoya, 2021). En definitiva, los procesos de evaluación ambiental no son incidentes para los pueblos originarios, ni permiten que tengan la capacidad de resguardar la protección de sus derechos.
En este escenario existente de expansión de las ERNC, que se proyecta para la producción de H2V, cabe preguntarse cómo actuará el Estado en el marco de su carácter como parte del modelo subsidiario. Parece ser que la justicia como principio de la transición energética está siendo una posibilidad inconmensurable para la lógica neoliberal predominante, tanto en un sentido económico, como de la cultura política que rodea la toma de decisiones en este sector.
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*Doctora en Ciencia Política, Université du Québec à Montréal. Profesora auxiliar de la Escuela de Sociología de la Universidad Católica del Maule. Integrante de la Red de Acción por los Derechos Ambientales, RADA. Contacto: [email protected]
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